Naturellement, il est délicat d’exiger d’un dispositif qu’il produise immédiatement la plénitude de ses effets. La patience et le réalisme ne peuvent pas pour autant conduire à nier les limites actuelles de son existence, ne serait-ce que pour œuvrer à leur amélioration et poursuivre sur le terrain l’œuvre commencée dans les enceintes législatives. L’édiction d’une carte professionnelle pour un secteur dont les effectifs nationaux sont importants nécessite du temps. Mais, si la prudence est une vertu, elle peut aussi se transformer en paralysie et produire des conséquences finalement contraires à celles recherchées. Or, force est de constater que les premiers mois d’application n’emportent pas complètement la conviction. Malgré toute sa bonne volonté affichée, l’Etat semble être dépassé par sa propre création.

 

L’instauration d’une carte professionnelle : un dispositif attendu

 

La préoccupation de la moralité des personnels de sécurité est ancienne. Toutefois, les imperfections du système issu de la loi du 12 juillet 1983 militaient en faveur d’une refonte du dispositif.

 

Les imperfections du système antérieur

Le système antérieur issu de la loi du 12 juillet 1983 prévoyait un système de contrôle administratif des entreprises de sécurité privée.

Ce contrôle portait à la fois sur l’activité : les personnes physiques ou morales désirant exercer une activité de sécurité privée doivent obtenir du préfet une autorisation d’exercice ; les dirigeants étaient soumis à un agrément préfectoral préalable ; et les salariés qui, pour être embauchés, doivent faire l’objet d’observations positives du préfet.

Le dispositif initial, fait de contrôles concentriques, a été complété par la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure prévoyant un contrôle de la moralité appréciée après consultation des fichiers de police ainsi qu’une condition d’aptitude professionnelle.

Ce dispositif a suscité plusieurs critiques pudiquement évoquées dans la circulaire du 24 février 2009 (INT/A/09/00045/c).

D’une part, en dépit des recommandations du ministre de l’intérieur, qui préconisait une instruction dans un délai de 15 jours, la pratique préfectorale se caractérisait par sa lenteur, de longs mois étaient souvent nécessaires avant de recueillir les observations du préfet, qui parfois même n’intervenaient jamais.

D’autre part, le caractère départemental de l’autorisation introduisait une hétérogénéité des pratiques et imposait au salarié changeant de département de solliciter une nouvelle autorisation auprès du préfet du nouveau département d’accueil. Enfin, la formulation d’observations négatives entraînait une rupture du contrat de travail sans que soient précisées les modalités et les conséquences de cette rupture immédiate. En définitive, le dispositif de contrôle aussi contraignant qu’inefficace, contraint nombre d’entreprises, à exercer, hors la loi.

 

La clarification attendue : la carte professionnelle

Face à un système antérieur peu cohérent, source d’inégalités selon les pratiques préfectorales, et exigeant à chaque changement géographique du salarié un nouvel examen, les professionnels de la sécurité privée militaient en faveur d’un dispositif national et pérenne.

Leurs vœux ont été entendus et relayés par les amendements déposés par Madame Nadine MORENO lors de la première lecture du texte à l’Assemblée Nationale et l’instauration d’une carte professionnelle prévue par les articles 75 à 77 de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

 

L’entrée en vigueur du dispositif qui supposait la mise en place d’un système de traitement informatisé des données et un décret d’application avait été reportée au 7 mars 2009. Les conditions techniques du dispositif ont été assurées le fichier DRACAR (Délivrance Réglementaire des Autorisations et Cartes professionnelles des agents privés de sécurité) fichier national alimenté par les services instructeurs des préfectures et consultables par des agents spécialement habilités. Les conditions juridiques de mise en œuvre ont été précisées par le décret 2009-137 du 9 février 2009 relatif à la carte professionnelle, à l’autorisation préalable et à l’autorisation provisoire des salariés participant aux activités privées de sécurité et la circulaire du 24 février 2009 qui constitue un véritable guide méthodologique à l’attention des services préfectoraux instructeurs.

 

Le nouveau dispositif comme le précise la circulaire du 24 février 2009, ne fait pas disparaître l’ancien contexte législatif et réglementaire

 

Auparavant, tout employeur souhaitant embaucher un salarié en vue d’activités de surveillance, de gardiennage, de transports de fond ou de protection physique de protection devait recueillir auprès du préfet ses « observations préalables à l’embauche » qui portait à la fois sur la moralité et l’aptitude professionnelle du salarié.

Désormais, ce double contrôle est unique lors de l’attribution du numéro de carte professionnelle et non plus à l’occasion de chaque conclusion d’un nouveau contrat de travail.

Le dispositif est applicable tant aux salariés déjà en activité qu’aux nouveau entrants et notamment aux salariés des services internes de sécurité des entreprises, les agents cynophile, et les agents en sûreté aéroportuaire, La carte professionnelle ne concerne en revanche ni les dirigeants des sociétés de sécurité privée, ni les personnels chargés de fonctions purement administratives, ni les agents de recherche privés, régis par le titre II de la loi du 12 juillet 1983.

Si la carte professionnelle délivrée par les préfectures est dématérialisée et se résume à l’attribution d’un numéro, l’employeur doit délivrer une carte professionnelle matérielle reportant ce numéro et comportant outre une photographie récente de l’agent, ses nom et prénom, ses activités, la raison sociale de l’employeur.

Pour assurer l’effectivité du dispositif des sanctions pénales pesant tant sur l’employeur que sur le salarié comportant peines d’emprisonnement et d’amende ont été prévues en cas d’emploi ou de conclusion d’un contrat de travail sans possession de la carte professionnelle.

Ce contrôle est également assuré par les clients des entreprises de sécurité privée qui peuvent demander la communication des références de la carte professionnelle de chacun des agents participant à l’exécution de la prestation. En outre, la délivrance de la carte professionnelle ne constitue pas un blanc seing durant sa période de validité. La possibilité d’un retrait au terme d’une procédure contradictoire, est prévue dès lors que le titulaire de la carte ne justifie plus des conditions de moralité nécessaires à son obtention.

Sensible aux critiques émises par l’ancienne ANPE qui formait aux métiers de la sécurité des personnes qui, parfois, se voyaient, refuser ultérieurement l’accès à la profession pour des raisons de moralité, le législateur a prévu une autorisation provisoire : dispositif dérogatoire qui permet à la personne non titulaire d’une carte professionnelle de suivre une formation interne à l’entreprise en vue de justifier de l’aptitude professionnelle.

La carte professionnelle : Un dispositif perfectible Au moins trois éléments soulignent la nécessité de ne pas se satisfaire de la situation présente : d’abord, la faiblesse des moyens préfectoraux ; ensuite, la définition discutable du champ d’application de la carte ; enfin, les incertitudes issues des divergences d’interprétation quant à la délivrance.

 

L’insuffisance des moyens préfectoraux

De longue date, les services préfectoraux sont submergés par les dossiers relatifs aux conditions d’entrée dans les professions de la sécurité privée. Les progrès quant aux délais de délivrance ne sont pas flagrants par rapport à l’ancien système… Si celui-ci était fortement critiquable du fait de sa lenteur, le nouveau subit déjà le même sort. Le constat est, en la matière, désolant. Les préfectures n’ont pas plus de moyens aujourd’hui qu’hier pour traiter les dossiers de régularisation des personnels en activité et ceux des candidats à l’embauche.

Avec un certain fatalisme, les préfectures admettent leur impuissance face à une situation qu’elles ne peuvent que déplorer. Ainsi, alors que les dossiers leur parviennent par milliers, elles n’ont bien souvent qu’un ou deux agents disponibles pour accomplir les missions de vérification. De leur aveu même, le contrôle a priori exercé au moment de l’entrée dans la profession perd en efficacité.

Dès lors, la persistance de travailleurs dépourvus de carte professionnelle est malheureusement une donnée qui risque de perdurer encore un certain temps. Le temps des affaires, celui des contrats à gagner puis à honorer n’est décidément pas le même que celui de l’administration.

La crainte d’être dans l’illégalité est partagée par de nombreux chefs d’entreprise et leurs salariés. Les préfectures ont parfois été obligées de les rassurer en leur indiquant que les récépissés de demandes de carte pour les agents en fonction attestaient de leur bonne foi et les maintenaient, jusqu’à la décision définitive, dans la légalité.

Ce premier aspect ne serait pas le plus inquiétant si l’on pouvait croire au renforcement des moyens préfectoraux. La crise des finances publiques ramène les doux rêveurs à moins d’optimisme.

 

Les incertitudes du champ d’application

L’autre point d’achoppement concerne la définition du champ d’application de la carte. Ces derniers mois, les débats ont été particulièrement vifs entre les fédérations professionnelles d‘employeurs et le ministère de l’Intérieur à propos de l’inclusion ou non de la sécurité-incendie dans la sphère de la carte professionnelle. Les avis du ministère ont été aussi tranchés que changeants.

Une alternance de chaud et de froid ministériels n’ayant rien à voir avec les changements de saisons a creusé une petite dépression dans les relations entre les entreprises et la puissance publique.

En tentant de démontrer que les agents de sécurité-incendie ne sont pas concernés par la carte professionnelle, le ministère s’est engagé sur une voie glissante. Au risque de simplifier outrageusement un débat compliqué, les arguments en présence sont de deux types.

D’un côté, les entreprises plaident en faveur de la soumission de la prévention incendie à la loi du 12 juillet 1983. Elles relèvent, notamment, l’absence prolongée (jusqu’en 2007) de formations spécifiques à la sécurité privée. Cela a conduit à recruter des agents titulaires d’un « SSIAP », mais auxquels les préfectures refusent du même coup la carte professionnelle faute d’une aptitude professionnelle validée, au sens de l’article 1er du décret n° 2005-1122 du 6 septembre 2005. Ces refus ont mis les entreprises et les personnels en difficulté, y compris quant à l’application des grilles salariales prévues par la convention collective.

A l’opposé, le ministère répond en s’appuyant sur l’énumération des missions de sécurité par la loi et sur leur caractère d’exclusivité. Il admet, éventuellement, l’existence d’un lien de connexité entre une prestation de gardiennage et une autre de prévention incendie qui serait l’accessoire de la première.

On peut penser qu’une clarification normative serait la bienvenue pour lever toute ambiguïté. Il n’est en effet pas certain qu’un effort, certes louable, mais limité d’information permette de sortir des traitements profondément inégalitaires des dossiers en fonction des préfectures. Certains entrepreneurs pourraient aisément s’engouffrer dans la brèche en faisant de la sécurité des personnes et des biens sans le dire, sous couvert de prévention incendie. Si tel devait être le cas, nul doute que le législateur aurait gravement manqué sa cible en favorisant, sans le vouloir, le développement de pratiques illégales que la carte professionnelle est justement censée réduire. Lorsque des milliers d’emplois sont concernés, lorsque la sécurité des personnes et des biens est en cause, le droit « mou » pourrait ne pas avoir la vertu calmante qu’on lui prête mais plutôt attiser les flammes d’une regrettable querelle.

 

La moralité : une notion à géométrie variable

Une troisième illustration des difficultés éventuelles d’application de la carte professionnelle est donnée par la jurisprudence. Dans une décision en date du 2 décembre 2009, le Conseil d’Etat a ainsi été amené à se prononcer sur les moyens d’apprécier la moralité d’un candidat. Bien que les faits soient antérieurs à l’entrée en vigueur de la carte professionnelle, ils constituent cependant une bonne source d’interprétation.

La situation était faussement simple. Un préfet avait refusé à un individu le droit de travailler dans la sécurité privée car il s’était rendu coupable de faits contraires aux bonnes mœurs et de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes (violences sur sa femme). Pour l’empêcher d’exercer, la préfecture s’appuyait sur l’article 6 de la loi du 12 juillet 1983 faisant référence à des actes, éventuellement mentionnés dans les traitements automatisés de données personnelles gérées par les autorités de police.

Toute la question était de savoir à partir de quelles sources identifier exactement les attitudes prohibées. Les juges d’appel avaient annulé la décision du préfet en considérant que les faits concernés n’avaient pas été inscrits au bulletin numéro 2 de son casier judiciaire et avaient été effacés du système de traitement automatisé des infractions constatées. Le Conseil d’Etat a, quant à lui, pris l’exact contre-pied de la Cour administrative d’appel en validant la décision préfectorale.

Sur le fond, la position du Conseil d’Etat est entièrement justifiée. La sécurité privée elle-même a compris son intérêt d’avoir une meilleure image et accepte une approche plus rigoureuse dans les conditions d’accès et d’exercice de la profession. Elle est aussi en demande d’une aide des pouvoirs publics pour assainir le secteur. Dès lors, la possibilité reconnue aux préfectures de procéder à des contrôles a priori performants doit être perçue comme un signe positif.

Des enseignements méthodologiques sont également à tirer. En effet, la délivrance des cartes professionnelles par les préfectures exige un traitement cohérent pour être crédible. Tous les acteurs de la sécurité privée ont besoin de faire confiance à l’Etat et de savoir que le principe d’égalité est globalement respecté grâce à un dispositif appliqué partout de la même façon. Cela est d’autant plus important que la carte professionnelle est, désormais, nationale. La moindre faille dans le système pourrait fragiliser l’ensemble. Les circulaires interprétatives ont vocation à faire œuvre de pédagogie tant au sein des services administratifs qu’à l’extérieur.

A cet égard, la circulaire du 24 février 2009 (INT/A/09/00045/c) apporte d’indispensables précisions sur la façon d’instruire les dossiers. Il en ressort que les préfectures doivent exercer un contrôle équilibré en ne se contentant pas d’une simple inscription au casier ou d’un signalement au STIC. Elles doivent réellement apprécier les faits en fonction de leur ancienneté, leur gravité… A l’inverse, la circulaire leur ouvre la voie d’un refus même en l’absence d’inscription au bulletin n°2 du casier ou d’une amnistie par exemple. Tout est donc question de proportionnalité dans le cadre une appréciation au cas par cas. L’Etat de droit est sauf, en apparence. La faiblesse des moyens évoquée précédemment pourrait transformer cette obligation en vœu pieux…

 

La carte professionnelle cristallise, en définitive, toutes les ambiguïtés des rapports entre la sécurité et la puissance publique. L’une et l’autre partagent une même volonté de professionnalisation et de moralisation. Pourtant, en pratique, les propres limites de l’Etat rejaillissent sur les entreprises et les salariés. Les dysfonctionnements accompagnant les contrôles a priori sont d’autant plus regrettables qu’ils ne sont pas contrebalancés par des contrôles a posteriori. Au contraire, la situation paraît encore plus confuse.

Pour le moment, la sécurité privée n’est pas parvenue à compenser ces carences en procédant à une autorégulation suffisamment performante. Il est plus que temps de combler les vides en prenant l’initiative de proposer à l’Etat de nouvelles façons de fonctionner, plus audacieuses mais aussi plus propices à l’amélioration indispensable de l’image de la sécurité privée. Il s’agit d’une condition certes insuffisante mais nécessaire de la croissance économique du secteur.