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Le code de la sécurité intérieure : un édifice enfin achevé

En visite dans un lycée agricole de Seine-et-Marne,le 22 janvier 2015, le Premier ministre a évoqué le terrorisme et les attentats des frères Kouachi et d'Amédy Coulibaly début janvier. "Votre génération doit s'habituer à vivre avec ce danger", et ce "pendant un certain nombre d'années". L’émergence d’une menace terroriste banalisée, illustrée par des actes spontanés sans planification sophistiquée, ni commanditaire clairement identifié caractérise selon Alain Bauer « le passage de l’hyperterrorisme au lumpenterrorisme » et nécessite une réponse adaptée des pouvoirs publics.

Publié le 10 avril 2015

Ce changement de paradigme a justifié, à la fin de l’année 2014, une réaction législative qui a vu sa traduction réglementaire accélérer en raison de la tragique actualité du début de l’année.
Plus discret, le parachèvement du Code de la sécurité intérieure est presque passé inaperçu.
Pourtant, la publication au Journal Officiel du 29 octobre 2014 des décrets du 27 octobre 2014 (n°2014-1252 et 2014-1253) clôt p une longue marche vers la codification engagée il y a plus de 12 ans.
Ces textes, qui apportent la pierre finale à la partie réglementaire, justifient un retour sur cette genèse et la notion de sécurité intérieure qui constitue la raison d’être et le fil conducteur de cette patiente codification.

Un accouchement difficile

Prévue à l’article 1er du rapport annexé à la loi du 29 août 2002 (LOSPSI), la codification du code de la sécurité intérieure renvoie à un objectif à valeur constitutionnelle d’« accessibilité et d’intelligibilité de la loi » reconnu par le juge constitutionnel et répond à un besoin exprimé par les acteurs publics et privés de la sécurité.
En effet, l’œuvre de rationalisation vise à regrouper dans un code unique des dispositions éparses contenues dans des textes législatifs ou dans d’autres codes, tels le code général des collectivités territoriales ou le code de la défense.
Le code de la sécurité intérieure a ainsi un effet attractif : il inclut des textes relatifs aux polices spéciales des jeux de hasard et casinos et un effet rassembleur comme en témoigne le parti pris de codifier directement la loi sur la protection des navires, plutôt que d’en faire un texte autonome.
Malgré le consensus sur l’utilité de cette démarche et les attentes de professionnels de la sécurité, le processus d’adoption puis de validation a été long.
S’agissant de l’adoption de la partie législative, le retard pris s’explique à la fois par la difficulté du gouvernement à obtenir l’autorisation du parlement de procéder par voie d’ordonnances à l’adoption de la partie législative du code et par l’instabilité du droit à codifier celui-ci faisant l’objet d’incessantes modifications.
Il faudra attendre 2011 et l’article 102 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure pour que le gouvernement soit autorisé par ordonnance à adopter la partie législative du code de la sécurité intérieure. Ce même article prévoit que le Gouvernement dispose d’un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.
Sur le fondement de cette autorisation longtemps attendue, le gouvernement adopté l’ordonnance du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de sécurité intérieure.
La ratification de cette ordonnance a été également jalonnée de contretemps.
En effet, la valeur juridique des ordonnances est à géométrie variable selon qu’elles font l’objet ou non d’un projet de loi de ratification et que celui-ci est ou non adopté.
Au cas précis, pour éviter la caducité, c’est-à-dire la privation d’effets de droit par négligence, un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat dès le 9 mai 2012 par Claude Guéant, alors ministre de l’intérieur.
Ce projet de loi est resté bloqué au Sénat et n’a jamais abouti.
Le projet de loi qui a conduit à l’adoption de la loi du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme avait, à nouveau, prévu la ratification de l’ordonnance du 12 mars 2012 mais l’opposition du Sénat a conduit à son abandon.
Il a fallu attendre la récente loi du 13 novembre 2014 relative à la lutte contre le terrorisme qui, par son article 24, procède à la validation attendue.
Désormais, l’ensemble des dispositions codifiées par l’ordonnance du 12 mars 2012 a la valeur législative annoncée.

L’introuvable définition de la sécurité intérieure

Apparu dans les années 1980, le concept de sécurité intérieure trouve des applications réglementaires : création de l’institut des hautes études de la sécurité intérieure par le décret du 10 septembre 1991, création par le décret du 15 mai 2002 du conseil de sécurité intérieure …
Toutefois, la notion de sécurité intérieure ne fait l’objet d’aucune définition, pas même dans le code éponyme.
A cet égard, on ne peut que partager le désarroi des auteurs du Code de la Sécurité intérieure (Code de la sécurité intérieure commenté sous la direction d’O.Gohin et X. Latour , éditions Lexis Nexis) quant à la méthode retenue par le codificateur.
Le titre I du code consacré aux principes généraux de la sécurité intérieure définit successivement la sécurité, la sécurité publique et la sécurité civile. « Aussi étonnant que cela soit, la sécurité intérieure, dans le code de la sécurité intérieure n’a pas de définition qui soit explicite et elle ne pouvait pas recevoir légalement de ce code une telle définition. Mais, cela ne signifie pas qu’aucune définition ne puisse être donnée, y compris par la loi. », relèvent les commentateurs.

Le concept de sécurité intérieure n’est pas d’une notion fonctionnelle, mais géographique.

Elle tend à appréhender les composantes de la sécurité publique et privée dans une dimension nationale par opposition à la sécurité extérieure même si la distinction entre ces deux notions peut apparaître dépassée, comme le relevait déjà en 2008 le livre blanc de la sécurité.
Si cette absence de conceptualisation peut étonner et même décevoir, il convient de la relativiser.
A une époque où prolifère le « droit mou », l’on peut voir dans l’absence d’une définition la recherche de la plasticité et de la souplesse.
Enfermer une notion dans une définition, c’est s’exposer à en éprouver les limites par l’émergence de nouvelles menaces.

A cet égard, un parallèle peut être établi avec la notion d’ordre public.

Initialement défini dans le code des communes, l’ordre public s’est longtemps résumé à la trilogie : sécurité salubrité tranquillité publiques.
Pendant des décennies, cette vieille définition héritée de la loi municipale de 1884 a fonctionné et répondait aux attentes d’une société qui évoluait lentement.
Toutefois, la liberté des mœurs, l’émergence de la dignité humaine, la préservation d’une morale publique ont fait voler en éclats la pertinence de la définition, l’affaire Dieudonné ayant montré les difficultés et les limites d’une référence à un ordre public daté.
Finalement, l’absence de définition de la sécurité intérieure est peut être le reflet d’une époque instable où l’on répugne à figer des notions en perpétuelle évolution.

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